Український бюджет щороку втрачає від корупційного механізму державних закупівель близько 150 млрд гривень або майже 10% ВВП. Ця цифра останній раз прозвучала з вуст заступника міністра юстиції Ігоря Алексєєва ще восени 2014 року. Тоді ж влада з новою силою заговорила про реформування застарілого механізму та впровадження повноцінної платформи для електронних торгів, яка буде універсальною як для тендерів у форматі «business2business», так і «business2government».
Сьогодні в Кабінеті міністрів активно обговорюється законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо державних закупівель», який повинен «утрясти» правила проведення тендерів. І якщо не виключити, то хоча б мінімізувати корупційні прояви.
Але наприкінці 2014 року навколо цього документа розгорівся скандал, і його було відкликано з парламенту. Тому його прийняття в парламенті, на яке міністр економрозвитку Айварас Абромавічус розраховує вже в червні, під питанням.
Підвищують планку
Ще в 2012 році попереднім складом Кабміну під керівництвом Миколи Азарова було розроблено законопроект, який передбачав реформу системи тендерів та її поступове переведення на електронну основу. Парламент проголосував його в першому читанні, але революційні події в країні загальмували всі процеси. Роботу над документом відновив уряд Арсенія Яценюка. І в березні 2014 року Верховна Рада, нарешті, прийняла урядовий законопроект №4587. Паралельно на держпідприємства поклали зобов’язання звітувати про закупівлі в інтернеті. Але головної мети − відійти від паперової рутини і повністю вивести торги в «онлайн» – так і не вдалося досягти.
До обговорення нового пакету змін у тендерне законодавство Мінекономрозвитку повернулося тільки в травні цього року. «Дискутували і допрацьовували ми його на робочій групі занадто довго. По-моєму, через те, що деякі учасники «пхали» все, що тільки можна, або наполягали на непотрібних «квіточках для торта», − розповів член правління Transparency International Ukraine, незалежний експерт з питань державних закупівель Андрій Марусов.
Один з основних посилів документа − врегулювати так звані «надпорогові» закупівлі. Причому, якщо сьогодні чинний закон поширюється на тендери від 100 000 гривень на товари та послуги і від 1 млн гривень − на виконання робіт, то проект передбачає збільшення цього порогу до 200 000 гривень та 1,2 млн гривень відповідно.
Крім цього, розробники законопроекту пропонують заборонити втручатися в хід торгів уповноваженим органам. «Фактично, з Мінекономрозвитку знімається функція моніторингу та контролю у сфері держзакупівель, оскільки її недоцільно здійснювати на рівні міністерства, або вона дублюється з функціями інших органів влади», − пояснює старший юрист юридичної компанії «Кліффорд Чанс» Андрій Оленюк.
Зате на Держказначейство хочуть покласти перевірку документів і процедур у рамках тендерів. Починаючи від виставлених заявок і аж до контролю укладених договорів за підсумками проведених торгів та оплати.
Плюс до всього, дещо спрощується документальна тяганина. Наприклад, тільки переможець тендеру буде надавати обов’язкові довідки. Крім того, законодавці повернулися до ідеї про те, щоб було введено так звану «єдину тендерну» довідку, форму та порядок видачі якої має розробити Кабмін.
Також розширено перелік причин, через які заявнику можуть відмовити в участі в торгах. Мова йде про юридичних осіб, які не розкрили своїх бенефіціарів. Відмовити можуть і заявнику, який має намір брати участь у торгах на суму понад 20 млн гривень і не має при цьому антикорупційної програми.
Для міжнародних тендерів пропонується продовжити терміни подання конкурсних документів − з 20 до 40 днів. А послуги закордонних фінансових організацій взагалі будуть закуповуватися без конкурсу.
Об’єднати і зберегти
Та все ж узгоджений Кабміном законопроект досі має чимало недоліків. «Наприклад, замовнику доведеться самому відстежувати інформацію про підрядників з відкритих держреєстрів. Але є ризик, що перевіряти будуть мало, і на тендери масово побіжать банкрути-корупціонери», − вважає Андрій Марусов.
Крім того, кількість документів, необхідних для участі в держзакупівлі, все ще надто обтяжлива, в той час як захист законом результатів тендеру та його учасників не прописаний. «Проте найголовніше, що на сьогодні норм про електронні держзакупівлі немає як у чинному законодавстві, так і в узгодженому законопроекті», − звертає увагу член парламентського комітету з питань податкової та митної політики Оксана Продан.
«Проблема в тому, що електронні закупівлі у разі прийняття законопроекту і в майбутньому залишаться поза правовим регулюванням, що несе значні ризики», − підтримує її партнер ЮФ Ario Capital Group Юліан Хорунжий.
Причому, мова не тільки про норми, а й про модель, яка може застосовуватися в Україні. Наприклад, у Грузії всі тендери повністю проходять в електронному вигляді, на одному майданчику, за яким ведеться контроль з боку держави. Також учасники аукціону мають досить широкі права щодо оскарження результатів торгів.
«Директиви ЄС, навпаки, передбачають роздільне розміщення держзамовлень, а також контролю та оскарження дій замовника залежно від порогових величин.
У Німеччині, наприклад, тендери виходять на рівень ЄС, якщо обсяг замовлення федерального рівня перевищує 130 тис. євро. Для інших замовників поріг становить 200 тис. євро, для замовлень у будівництві − від 5 млн євро. Причому процес закупівель децентралізовано», − розповідає Олексій Стародубов, співзасновник платформи електронних закупівель Newtend.
Якийсь аналог досвіду ЄС намагаються впровадити і в Україні, коли замовник, фактично, один (тобто держава), а майданчиків, які пропонують доступ до торгів, − кілька. Та й фундамент, по суті, вже готовий. Йдеться про систему ProZorro, яка почала роботу ще на початку 2015 року для допорогових торгів, які не вимагають спеціального законодавчого регулювання.
За даними ProZorro, до її послуг вже вдавалися Міністерство юстиції, Державне управління справами і НАЕК «Енергоатом». Крім того, на сьогодні ведуться переговори про те, щоб підключити до платформи всі підприємства Мінінфраструктури. А загальний обсяг закупівель через систему досяг 2,3 млрд гривень.
Хто відповідатиме?
Однак виникає резонне запитання про статус подібного механізму й наслідки його роботи. «Наявність декількох платформ дозволяє саботувати торги, зривати держзамовлення і ставити національну безпеку під загрозу. Водночас, ефективної системи централізації в Україні досягти дуже складно, оскільки в нас країна в рази більша за ту ж Грузію», – розмірковує Олексій Стародубов.
ProZorro сьогодні – не більш ніж добровільне ініціативне об’єднання. І в такій формі воно довго працювати не зможе. Учасники платформи погоджуються, що має бути комерціалізація їхніх послуг, а також належний ступінь контролю. Іншими словами, комплексний підхід до оцінювання надійності та сумлінності учасників, їхнього фінансового становища. Потрібна й відповідальність самого майданчика, за те, як він добирає постачальників. За якими критеріями? Чи проводить первинне оцінювання документів? Чи веде якийсь рейтинг ненадійних підрядників?
«Насправді таких майданчиків мають бути десятки. Ні – монополії. До закупівлі, яка оголошена державою, матимуть доступ усі платформи, які приєдналися до системи. І вони якраз стануть головним промоутером інформації, будуть зацікавлені в тому, щоб якомога більше таких суб’єктів приєдналося. Це забезпечить високу конкуренцію», – вважає голова Державної регуляторної служби Ксенія Ляпіна.
Крім того, відкритим залишається запитання, за яким критерієм вибиратиметься переможець тендеру. За ціною? Але тоді є ризик, що в конкурсі можуть брати участь десяток пов’язаних між собою компаній, кожна з яких встановить ціну з поступовим зростанням. І якщо одна не зможе впоратися із замовленням – його автоматично отримає друга, третя й так за ланцюжком. Унаслідок чого тендер у будь-якому разі буде непрозорим, та ще й із загрозою зриву постачання. Що є неприпустимим у стратегічно важливих конкурсах Міноброни, або, скажімо, Міністерства охорони здоров’я.
Заступник глави Адміністрації Президента України Дмитро Шимків, наприклад, запропонував передати ProZorro під контроль громадськості. «На якийсь час, а потім може бути передано державним інституціям, які будуть реформовані, як це робиться сьогодні в МЕРТ», – заявив Шимків. Прем’єр Яценюк зі свого боку наполягає на тому, щоб до держзакупівель активніше долучався АМКУ. Причому, не як інструмент «залякування», а для регулювання конкурентності торгів.
Але в будь-якому разі всі ці правила гри потрібно чітко виписувати на законодавчому рівні. Інакше державний бюджет не побачить тих 50 млрд гривень, які щорічно прогнозує йому Transparency International.
«Головне – централізована база даних, необмежений доступ до неї, а також до майданчиків і до торгів. А через торговельні майданчики, у свою чергу, доступ до суб’єктів господарювання. Саме це має бути основою розробок МЕРТ», – вважає Ксенія Ляпіна.